Resumo
O artigo passa em revista as políticas públicas nacionais para
o livro, a leitura e as bibliotecas. Recupera seus antecedentes
históricos, discute sua situação atual e analisa suas
perspectivas. Descreve os programas governamentais mais
recentes, apontando as contradições e desigualdades que os
caracterizam.
Palavras-chave
Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca.
Analfabetismo. Analfabetísmo funcional. Indicadores de
analfabetísmo funcional. Cenário da leitura no Brasil.
Lei Rouanet. Plano nacional do livro e leitura. Brasil.
Public policies for book, reading and library
Abstract
The article analyses Brazilian national public policies for
book publishing, reading and for libraries. It recoveries the
history of those policies, discusses their present situation
and evaluates their perspectives. Recent government
programmes on this issue are described and have their
contradictions and inequalities pointed.
Keywords
Public policies for the book, reading and library. Reading and
library. Illiteracy. Functional illateracy. Functional illetaracy
indicators. Scenario of reading in Brazil. Rouanet Law.
National book and reading plan. Brazil.
Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca
Flávia Goullart Mota Garcia Rosa
Mestra em ciência da informação pelo PPGCI/UFBA. Professora da
EBA/UFBA.
E-mail: flaviagoulartgr@yahoo.com.br
Nanci Oddone
Doutora em ciência da informação (UFRJ/Ibict). Professora do PPGCI/
UFBA.
E-mail: neoddone@uol.com.br
UM BREVE PANORAMA DA LEITURA NO
BRASIL, CENÁRIO CONTRADITÓRIO E
DESIGUAL
O Brasil tem a maior produção editorial da América
Latina e é responsável por mais da metade dos livros
editados no continente (LINDOSO, 2004). Com uma
indústria editorial bem-sucedida, apesar de uma
trajetória que se iniciou tardiamente no século XIX,
chegou-se ao novo milênio vendo consolidada essa
indústria, notadamente no que diz respeito à qualidade
gráfico-editorial. Possui razoável número de editoras em
atividade – 530 editoras concentradas nas regiões Sul e
Sudeste, segundo a Câmara Brasileira do Livro (CBL), e
114 editoras universitárias, conforme dados da
Associação Brasileiras de Editoras Universitárias (Abeu)
– e um mercado potencial que tem despertado a cobiça
dos grandes grupos editoriais estrangeiros, sobretudo por
conta do mercado de livros didáticos altamente
financiado pelo governo federal. Mesmo assim, existem
fatores que interferem no seu processo de expansão.
O baixo índice de leitura de sua população talvez seja o
obstáculo mais comprometedor para a superação das
dificuldades e é uma conseqüência das condições
socioeconômicas e educacionais da população do país.
Ainda que a Constituição Federal, no seu Título I – Dos
Princípios Fundamentais, disponha como objetivos
fundamentais uma sociedade livre, justa, solidária, com a
redução das desigualdades sociais e a erradicação da
pobreza, e, no Capítulo II – Dos Direitos Sociais, assegure
ao cidadão direitos sociais como educação, trabalho, lazer,
saúde, segurança, moradia (BRASIL, 1988), o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil traduz uma
situação de desigualdade social e de não-cumprimento
do que determina a Constituição.
O IDH é a síntese de três fatores – longevidade, educação
e renda – apresentados no Relatório de Desenvolvimento
Humano do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento. Situa o Brasil em 63ª posição entre
177 países auditados, ficando atrás, inclusive, de sete
países da América Latina: Argentina (34º), Chile (37º),
Uruguai (46º), Costa Rica (47º), Cuba (52º), México (53º)
e Panamá (56º) (AFP, 2005). Além do IDH, outros índices
são preocupantes não apenas pelo seu reflexo na atividade
editorial especificamente, mas porque demonstram que
o país ainda está distante de alcançar o desenvolvimento
nacional e a cidadania.
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Com relação ao analfabetismo, uma pesquisa nacional
denominada Indicador de Alfabetismo Funcional (Inaf),
realizada pelo Instituto Paulo Montenegro – Ação Social
do Ibope e pela ONG Ação Educativa, tem como dados
conclusivos o seguinte:
Habilidade de Inaf 2001 Inaf 2003 Inaf 2005
alfabetismo
Analfabetismo absoluto 9% 8% 7%
Muito baixa 31% 30% 31%
Básica 34% 37% 38%
Plena 26% 25% 26%
Fonte: Instituto Paulo Montenegro/Ibope
A pesquisa do Inaf, ao estabelecer “[...] correlação entre
letramento e condição social, [tornou] possível perceber
que, [...] quanto menor o tempo de escolaridade e a
condição socioeconômica, tanto menor é o desempenho
do candidato” (BRASIL, 2005). Conclui-se que a
condição socioeconômica é fator responsável não só pela
permanência do aluno na escola, mas também pelo seu
desempenho para alcançar satisfatoriamente o
letramento.
Dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (Inep) reforçam os dados
apresentados e revelam que existe atualmente no Brasil
mais de 16 milhões de analfabetos. Considerando os
analfabetos funcionais, caracterizados como pessoas com
menos de quatro séries concluídas, são mais de 33 milhões
de analfabetos. A região Nordeste concentra quase 50%
desse contingente, e, por esses indicadores, pode-se
relacionar o baixo desenvolvimento econômico dessas
regiões e conseqüentemente as desigualdades regionais
do país. A Bahia está entre os cinco estados onde se situa
metade dos analfabetos do país na distribuição total de
analfabetos absolutos. E, apesar de ser, dentre eles, o
estado que mais possui escolas, apresenta o menor
percentual de escolas com bibliotecas: 7,06%, como foi
citado pelo jornal A Tarde (LIVRO, 2005).
Em que pesem os problemas de analfabetismo, o baixo
índice de leitura e as discussões sobre o futuro do livro,
este é ainda considerado “[...] o mais poderoso
instrumento do saber jamais inventado pelos homens
[...]” (CROPANI, 2004). Os autores da Lei nº 10.753,
conhecida como a “Lei do Livro” de 30 de outubro de
2003 e que institui a Política Nacional do Livro, definiram
o livro como “o meio principal e insubstituível (grifo
nosso) da difusão da cultura e transmissão do
conhecimento, do fomento à pesquisa social e científica,
da conservação do patrimônio nacional, da
transformação e aperfeiçoamento social e da melhoria
da qualidade de vida” (BRASIL, 2003).
Convivendo com outros meios eletrônicos de
armazenamento e acesso à informação, o conhecimento
que circula na sociedade ainda tem no livro o seu principal
meio e nas bibliotecas o local para a guarda do acervo e
da memória de um povo. Segundo Eco, “as bibliotecas,
ao longo dos séculos, têm sido o meio mais importante
de conservar nosso saber coletivo. Foram e são ainda
uma espécie de cérebro universal onde podemos reaver o
que esquecemos e o que ainda não sabemos” (2003, p.2).
Apesar de saber a “fórmula” para fazer circular a
informação inclusive com as novas tecnologias que
facilitam o acesso à informação, a questão da leitura não
está firmada. Não basta ter acesso, é fundamental que, ao
longo da sua formação escolar, o indivíduo seja estimulado
à prática da leitura. Caso contrário, o livro não cumpre
sua função, como questiona Chartier (1998, p. 154),
[...] um livro existe sem leitor? Ele pode existir como
objeto, mas sem leitor, o texto do qual ele é portador
é apenas virtual. Será que o mundo do texto existe
quando não há ninguém para dele se apossar, para
inscrevê-lo na memória ou transformá-lo em
experiência?
Nesse sentido, acrescenta-se que, se o indivíduo não
incorpora a prática de leitura, não desenvolve de forma
satisfatória as habilidades necessárias ao uso do
conhecimento para poder entender, compreender e
apreender. De acordo com a American Library
Association (1989),
[…] Para ser competente em informação, uma pessoa
deve ter habilidade para reconhecer quando a
informação é necessária e ter a capacidade para
localizar, avaliar e suprir efetivamente a necessidade
de informação. Para produzir tal cidadão será
necessário que escolas e faculdades compreendam e
integrem o conceito de information literacy
(competência em informação) nos seus programas de
aprendizagem e que elas desempenhem um papel de
liderança na preparação dos indivíduos e instituições
para tirar vantagem das oportunidades inerentes à
sociedade da informação. Finalmente, pessoas com
competência em informação são aquelas as quais
aprenderam a aprender. […].
Para Cropani (1998), citado por Barros (2005), baseado
em estudos globais encomendados pela Unesco, os fatores
críticos que fortalecem o estabelecimento das práticas
de leitura de um povo ou mesmo de um indivíduo são os
seguintes: ter nascido em uma família de leitores; ter
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passado a juventude em um sistema escolar preocupado
com o estabelecimento da prática de leitura; o preço do
livro e o valor simbólico que a população atribui ao livro.
Dadas essas pré-condições, verifica-se que expressiva
parcela da população não possui condições de desenvolver
a prática leitora. Embora a escola seja um espaço adequado
para o contato do leitor com essa prática, observa-se que
o ambiente escolar não tem sido explorado adequadamente
para atingir a meta de formar leitores. Essa questão
é mais grave nas nações com altos índices de cidadãos
não-alfabetizados, entre as quais se inclui o Brasil.
Quanto aos estudantes do 3º grau, a maioria ingressa na
universidade sem habilidades leitoras amadurecidas. Isso
fica mais acentuado na cultura de pré-vestibular, já que o
ensino médio tem se voltado quase exclusivamente para
facilitar o acesso à universidade. O material didático
básico utilizado pelos estudantes nesse período é de
conteúdo reducionista. Como exemplo, os módulos e
resumos de textos de literatura e de demais disciplinas.
Os próprios cursinhos e escolas reproduzem esses
materiais didáticos, que são compilações de várias obras,
raramente citadas ou referenciadas. Soma-se, a esse
quadro, o fato de a relação do estudante com os livros
estar sendo fragilizada pelo surgimento de novos suportes
de informação propiciados pelo advento das tecnologias
de informação e comunicação. A atual sociedade apóiase
cada vez mais na cultura digital, o que também traz
implicações para a indústria editorial. Segundo Freitas e
Silva (1998, p. 87),
Por um lado, o professor universitário constata que a
leitura decodificação [...] não é suficiente para que o
aluno possa fazer, via texto, o nível de intermediação
necessário na construção do seu conhecimento. Essa
leitura é quase sempre classificada como “ingênua”,
“pobre”. Por outro lado, os professores universitários,
inclusive os de língua e literatura, se eximem da tarefa
de lidar com o ensino da leitura, promovendo uma
espécie de adiamento às avessas do problema, ou seja,
procrastina-se a responsabilidade com a “empreitada”
aos graus anteriores: responsabilidade com o ensino
da leitura cabe [...] aos professores de português do 1º
e 2º graus. Assim, o ensino da leitura na escola assume
o papel de verdadeira “batata quente”: ninguém quer
segurar o encargo e a questão é arremessada de mão
em mão num sucessivo adiamento de
responsabilidade.
Um fato a ser considerado é o baixo poder aquisitivo da
população e o conseqüente obstáculo à aquisição de bens
culturais, que contribui para que o livro seja tido como
artigo de luxo. Pesquisa encomendada pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) revelou, no seu relatório final, o seguinte dado:
“O PIB brasileiro apresentou um crescimento de 16%
entre 1995 e 2003, enquanto no mesmo período o
faturamento declarado pelas editoras teve uma queda de
48%” (EARP, 2005, p.29 e 30). Dessa forma, fica claro
que a indústria editorial não contribuiu para o aumento
do PIB. Altbach (1997), citado por Oddone (1998, p.
30), diz que:
[...] A atividade editorial tem uma importância que
ultrapassa seu limitado papel econômico, porque ela
é essencial à vida cultural, científica e educação das
nações. [...] A produção de livros - que reflete de
maneira direta a cultura, a história e os interesses de
uma nação ou de um povo – é algo que não pode ser
transferido a terceiros. [...] Essa é uma parte vital de
uma cultura. Nesse sentido, a atividade editorial é
diferente, merecendo consideração especial. [...].
Transformar o Brasil em um país de leitores não é tarefa
fácil, sobretudo no contexto da sociedade da informação,
no qual novos suportes informacionais direcionam as
políticas não apenas para as práticas leitoras e para a
alfabetização cidadã, mas principalmente para o domínio
das novas tecnologias, muitas vezes distantes da
formação do cidadão leitor e apenas instrumentalizadoras
de habilidades primárias que têm como objetivo incluir
o cidadão nessa sociedade. Para Barros (2005, p. 3),
desde que a indústria editorial se implantou no Brasil,
no início do século XIX, sempre houve políticas públicas
voltadas para o livro, o que tem variado é o caráter
[...] que transitaram entre o controle, a repressão, a
distribuição gratuita, o incentivo à leitura [...].
A falta de continuidade dessas políticas e o pouco
envolvimento da sociedade civil e demais atores sociais
contribuíram para que o país chegasse ao século XXI com
uma média de leitura por ano equivalente a 1,8 livro por
habitante, segundo dados da CBL.
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Uma política pública reflete a vontade de diferentes
setores da sociedade em avançar para uma determinada
direção e representa uma articulação coerente de medidas
para transformar uma situação. Sua eficácia se mede por
sua sustentabilidade e sua coerência interna, que faz com
que nos distintos setores envolvidos tenha repercussão
positiva. Uma política pública permite garantir que os
problemas não serão crônicos e idênticos aos que sempre
existiram (GOLDIN, 2003, p.163).
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Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca
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Nessa perspectiva de política pública, o Brasil ainda está
distante, notadamente, na área cultural e educacional.
Historicamente, a política cultural adotada pelo país a
partir do século XIX foi protecionista, uma vez que
exercia o mecenato junto aos artistas que viviam na Corte
e promovia viagens à Europa para jovens talentosos que
tinham seus projetos financiados pelo governo, além de
postos diplomáticos e políticos para poetas e romancistas
em uma verdadeira troca de favores (LINDOSO, 2004, p.
24). Essa situação perdurou durante todo o Império e
somente foi alterada no período denominado República
Velha, graças à expansão do sistema educacional e à
autonomia alcançada em algumas áreas da produção
artística.
Na década de 1930, quando o cenário no Brasil era de
mudanças econômicas, políticas e culturais, a partir de
dois acontecimentos importantes – a Revolução de 30 e
o Estado Novo –, foi institucionalizado o primeiro órgão
para efetivar “[...] políticas de bibliotecas públicas,
mecanismos institucionais que facultavam o
compartilhamento, a difusão e o uso da informação
disponível para as comunidades” (OLIVEIRA, 1994,
p.17). Em pleno governo ditatorial de Getúlio Vargas,
por meio do Decreto-lei nº 93, de 21 de dezembro de
1937, criou-se o Instituto Nacional do Livro (INL), por
iniciativa do ministro da Educação, Gustavo Capanema,
com as seguintes competências: organizar e publicar a
Enciclopédia Brasileira e o Dicionário da Língua Nacional,
editar obras de interesse para a cultura nacional, criar
bibliotecas públicas e estimular o mercado editorial
mediante promoção de medidas para aumentar, melhorar
e baratear a edição de livros no país (OLIVEIRA, 1994,
p.43). A origem do INL resultou da incorporação das
funções do Instituto Cairu, criado no mesmo ano para
produzir a Enciclopédia Brasileira, e o Plano Nacional
de Educação (PNE). Conforme explica Silva, o Plano foi
um documento
[...] que consolidava os intensos debates, que
ocorreram nos anos 20 e 30, sobre o sistema
educacional brasileiro. Debates objetivando ampliar
o acesso da população à educação, definir as
responsabilidades da União, estados e municípios em
assuntos educacionais, propor currículos e métodos
de ensino, enfim, dotar o país de uma política nacional
de educação, até então inexistente (SILVA, 1992,
p.20).
Em 1973, o Instituto é reestruturado por meio do Decreto
nº 72.614, de 15 de agosto, e nas suas atribuições passa de
“editor” para “promotor de publicações” não apenas de
interesse a cultura nacional, mas também de interesse
educacional, científico e cultural (OITICICA, 1997,
p. 6). Esse foi o período em que o INL mais beneficiou a
iniciativa privada, transferindo a sua linha editorial para
editoras comerciais estabelecidas.
A avaliação da atuação do INL nos seus 52 anos de
existência, de 1937 a 1989, é um tanto quanto polêmica.
No que diz respeito ao mercado livreiro do país, o instituto
buscou
[...] contribuir para a criação de uma cultura nacional
[...] centrou seu trabalho no livro, como instrumento
de estabilidade social e transmissão desta cultura
(OLIVEIRA, 1994, p. 43).
No entanto, na análise de Miceli,
estas competências do instituto, agregadas às políticas
de cooptação de intelectuais para o trabalho em
organismos governamentais e de censura da atividade
intelectual, permitiram ao Estado Novo controlar
todo o ciclo de produção cultural impressa, desde a
elaboração, passando pela editoração e
comercialização, até sua divulgação (MICELI, 1979,
p.159).
Para Oiticica, a transferência da linha editorial do INL
para o setor privado não privilegiou a difusão do livro
nem o estímulo à leitura, questão que se manteve
insolúvel,
[...] o alvo imediato [...] não era necessariamente o
público, mas a iniciativa privada, que além da
exclusividade do mercado e da subvenção de seus
custos, ganhava ainda o redimensionamento das
compras de parte da edição pelo Estado [...]
(OTICICA, 1997, p.7).
Ficou patente que a simples oferta de livros não garantiu
a formação de práticas de leitura. Esta é uma crítica que
se faz às ações do instituto, que deixou de lado
mecanismos de desenvolvimento e formação leitora que
[...] deveriam ser ativados nas comunidades,
concentrando sua ação na mera distribuição de obras
como instrumento de enraizamento da biblioteca na
sociedade (OLIVEIRA, 1994, p.71).
A intervenção do Estado, pelo INL, na qualidade da
difusão da informação pelos livros que comporiam os
acervos das bibliotecas públicas foi bastante clara,
sobretudo no período pós-64
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[...] sob o regime de co-edição a partir da Portaria nº
35, de 11/3/70, o INL censurou diversas propostas de
publicação através de pareceres que introjetavam a
repressão do período (OITICICA, 1997, p. 2).
Ao mesmo tempo, o INL não conseguiu implementar a
criação da Enciclopédia Brasileira e o Dicionário da
Língua Nacional, que constava do decreto de sua criação.
Considerando o quadro político, econômico e cultural
daquele período, as ações do INL não devem ser tomadas
apenas nos seus pontos negativos. Sua contribuição para
o desenvolvimento da biblioteca pública no Brasil foi
expressiva, bem como no desenvolvimento da
biblioteconomia para a formação de recursos humanos
especializados. Em 5 de novembro de 1987, por meio da
Lei nº 7.624, o Instituto Nacional do Livro e a Biblioteca
Nacional passaram a integrar a Fundação Nacional Pró-
Leitura, que em 12 de abril de 1990 foi extinta, pela Lei
nº 8.029, sendo suas atribuições transferidas para a
Fundação Biblioteca Nacional.
SITUAÇÃO ATUAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A partir da década de 80, após o período ditatorial,
algumas políticas foram empreendidas para a área
cultural, com as chamadas leis de incentivo, como foi a
Lei nº 7.505 de 20 de junho de 1986 – Lei Sarney –
criada pelo presidente José Sarney e substituída em 1991
pela Lei nº 8 313 – Lei Rouanet – elaborada pelo
diplomata, ensaísta e cientista político Sérgio Paulo
Rouanet, secretário de Cultura da Presidência (1991/
1992) no Governo Fernando Collor.
A Lei Rouanet engloba todo o setor cultural e instituiu o
Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), com a
finalidade de captar e canalizar recursos para a cultura, e
a Comissão Nacional de Incentivo a Cultura (CNIC),
responsável pela análise dos projetos que se candidatam
a receber incentivos da Lei. Ficou estabelecido que o
Pronac captará recursos por meio do Fundo Nacional de
Cultura (FNC), anteriormente denominado Fundo de
Promoção Cultura, Fundo de Investimento Cultural e
Artístico (Ficart) e outros incentivos a projetos culturais.
Tais incentivos poderão ser concedidos por pessoa
jurídica ou pessoa física, as quais utilizarão descontos do
imposto de renda até o limite de 4% do valor devido para
empresa e de 6% para pessoa física. Quanto aos recursos
do FNC, serão captados das empresas e outros setores
previstos na lei, dentre os quais 1% da arrecadação dos
fundos de investimentos regionais e 3% oriundos das
loterias federais.
Nas suas disposições preliminares, a Lei Rouanet avança
em relação às práticas intervencionistas do Estado na
produção cultural e prevê a promoção da regionalização
da produção cultural, o livre acesso às fontes de cultura,
a valorização das manifestações culturais e de seus
criadores, a preservação dos bens materiais e imateriais
do patrimônio cultural e histórico brasileiro; o estímulo
à produção e difusão de bens culturais de valor universal
formadores e informadores de conhecimento, cultura e
memória e prioridade ao produto cultural nacional.
Bastante abrangente nas suas disposições, cita
especificamente projetos na área editorial no Capítulo
III, quando se refere ao uso do Fundo de Investimento
Cultural e Artístico. No item III, trata da “edição
comercial de obras relativas às ciências, às letras e às
artes, bem como de obras de referência e outras de cunho
cultural” e, no Capítulo IV, sobre incentivo a projetos
culturais, cita, no parágrafo terceiro, os segmentos a serem
beneficiados: no item b, consta “livros de valor artístico,
literário ou humanístico” (BRASIL, 1991).
Embora bastante abrangente nas suas ações, a Lei Rouanet
recebe várias críticas quanto à sua eficácia e à
concentração das ações nas regiões Sudeste e Sul, onde
estão situadas as grandes empresas que têm, de fato,
interesse em financiar projetos culturais. Na área
editorial, quase que exclusivamente livros de arte são
contemplados e, mais recentemente, projetos de livros
em Braille. Segundo Dória (2003, p. 1),
[...] não há muita transparência nos dados que
permitiriam julgar a eficácia da Lei Rouanet, mas
também falta às análises uma clara consciência do
sentido democrático que deveria perseguir uma lei
que destina recursos do tesouro para atividades
públicas. Ora, num país onde as leis costumam
“pegar” ou “não pegar”, a Lei Rouanet inaugura uma
nova modalidade: a das leis que “pegam” e fracassam.
Ela não fracassou por falta de adesão, mas por excesso
de adesão interesseira, contemplando apenas a
perspectiva dos ganhos econômico-financeiros que
promete.
Ao completar 15 anos, em 2006, a Lei Rouanet continua
provocando polêmica, mesmo após um ano e meio de
discussões organizadas pelo Ministério da Cultura em
todo o país, que resultaram em um novo decreto que
regulamenta a Lei Federal de Incentivo à Cultura.
As mudanças, para alguns, tímidas, para outros
prejudiciais aos denominados captadores de recursos, não
alteram os percentuais de renúncia fiscal, o que deverá
acontecer no texto reformulado da lei que brevemente
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Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca
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tramitará no Congresso Nacional. Na opinião de Paulo
Oliver, conselheiro da área de humanidades da CNIC do
Ministério da Cultura e vice-presidente do Instituto
Interamericano de Direito Autoral,
[...] a noiva é a mesma, só mudou o vestido [...] o que
deveria mudar é a ótica de análise dos processos. Há
projetos bons, mas às vezes não são bem
fundamentados (O INCENTIVO, 2006).
Outras políticas para o setor surgiram expressas na forma
de leis mais específicas, como é o caso da Lei do Direito
Autoral – Lei 9.610/98 – e a denominada Política
Nacional do Livro – Lei 10.753/2003 –, sendo esta voltada
para as questões do livro; por meio dela instituiu-se “[...]
o instrumento legal que autoriza o Poder Executivo criar
e executar projetos de acesso ao livro e incentivo à leitura”
(BRASIL, 2005). As políticas também se manifestaram
por meio de programas governamentais, como Próleitura,
Programa Nacional de Incentivo à Leitura
(Proler), Fome do Livro e Vivaleitura, assim como
programas mais específicos voltados para o livro didático
e a biblioteca escolar – Programa Nacional de Biblioteca
Escolar (PNBE) e o Programa Nacional de Livro Didático
(PNLD).
Uma atualização da Lei do Direito Autoral ocorreu em
19 de fevereiro de 1998, e entrou em vigor a Lei 9.610/
98, a qual ampliou os suportes possíveis para difusão da
informação, englobando as novas tecnologias. Baseia-se
em convenções internacionais assinadas pelo Brasil. No
capítulo I, Título IV, trata especificamente da edição, e é
enfática na relação autor / editor, no que se refere à
reprodução, conforme tratado no capítulo 2.
Em 30 de outubro de 2003, foi sancionada a Lei nº 10.753,
a “Lei do Livro” proposta pelo senador José Sarney e que
instituiu a Política Nacional do Livro. Esta lei trata de
questões pontuais relacionadas ao livro, desde a política
nacional para a difusão e a leitura, até a editoração,
distribuição e comercialização. A sua regulamentação
[...] deverá apresentar o Plano Nacional do Livro e
Leitura, de caráter trienal, e formas possíveis para a
organização e estruturas capazes de formular,
coordenar e executar ações dessa política setorial
(CSLL).
O Artigo 7º do capítulo III dessa lei prevê o
estabelecimento de linhas de crédito específicas para o
financiamento das editoras e distribuidoras de livro. Essas
linhas de crédito tornaram-se disponíveis, em 2005, por
meio do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), que, após estudo
encomendado ao Grupo de Pesquisa em Economia do
Entretenimento do Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, intitulado
“O desenvolvimento da cadeia produtiva do livro no
Brasil em perspectiva internacional comparada:
propostas de ações públicas e privadas na construção de
uma agenda de transformação setorial”, estabeleceu
parâmetros e normas para a liberação de crédito para o
setor produtivo do livro.
A Lei do Livro não é algo novo. Entre 1974 e 1976, um
grupo de editores e livreiros representando a CBL e o
SNEL preparou um anteprojeto da lei, que, quando
concluído, foi encaminhado ao ministro da Educação,
Ney Braga, durante o governo do presidente Geisel, que
não deu a devida importância ao documento
(HALLEWELL, 2005, p. 597).
O Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL) foi
apresentado pelos ministros da Cultura e da Educação,
no dia 13 de maio de 2006, no encerramento do FÓRUM
– PNLL/Vivaleitura 2006/2008. No documento
apresentado, é dito que o PNLL
[...] é uma ação liderada pelo governo federal para
converter esse tema em política pública mediante a
concentração e articulação dos esforços desenvolvidos
pelos diversos atores sociais: Estado, universidade,
setor privado e demais organizações da sociedade civil
que formam o chamado terceiro setor. Tem como
objetivo central melhorar a realidade da leitura no
país e, por isso, é construído e se desenvolve por meio
de um processo que transcende a imediatez (PNLL,
2006, p.5).
O PNLL possui quatro eixos estratégicos, vinte linhas
de ação e um calendário anual de eventos. Os quatro
eixos são os seguintes: democratização do acesso;
fomento à leitura e à formação; valorização da leitura e
da comunicação; apoio à economia do livro. No primeiro
eixo – democratização do acesso –, contém uma referência
à “melhoria do acesso ao livro e a outras formas de cultura
letrada” e “incorporação e uso de novas tecnologias”
(2006 p.6). Essa ressalva é importante, uma vez que, no
Capítulo II – DO LIVRO, na Lei nº 10.753, o livro não
foi pensado e definido dentro dos parâmetros da sociedade
da informação e dos novos suportes possíveis, salvo
no item VII, que trata de livros em meio digital para “uso
exclusivo de deficientes visuais” (BRASIL, 2003).
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Um longo caminho foi percorrido até se chegar ao PNLL.
No início do atual governo, a Secretaria do Livro e da
Leitura (SNLL) foi extinta, e suas atribuições passaram à
Fundação Biblioteca Nacional (FBN). Antes de ser
extinta, a SNLL, responsável pela política do livro e da
leitura no país, teve como secretário o poeta baiano Wally
Salmão. Com a morte de Salomão em maio de 2003, a
secretaria foi extinta, obedecendo a projeto do próprio
secretário. Em 2004, é criado o Programa Fome do Livro,
denominação bastante emblemática do populismo do
governo, ligado à FBN, que resultou de
[...] parte dos esforços do governo federal na tarefa de
se construir uma política pública nacional para o
livro, a leitura e a biblioteca pública no Brasil
(BIBLIOTECA NACIONAL, 2005).
Assumiu sua coordenação Galeno Amorim, ex-secretário
de cultura de Ribeirão Preto, primeiro município
brasileiro a implantar uma lei do livro, Lei nº 9.353, de 5
de outubro de 2001.
Em julho de 2004, realizou-se em Ribeirão Preto o
I Encontro Preparatório para o Fórum Nacional da
Leitura, coordenado por Galeno Amorim, cujo objetivo
era apresentar o Programa Fome do Livro e discuti-lo
com os vários segmentos ligados ao livro e à leitura. Esse
programa foi debatido em centenas de cidades brasileiras
no decorrer do ano. A receptividade do programa
aparentemente não convenceu o então presidente da
FBN, Pedro Côrrea do Lago, e o ministro da Cultura,
Gilberto Gil, tomou a seguinte medida “[...] tirou a
coordenação do Programa Fome do Livro/ Plano
Nacional do Livro e da Leitura de sob as asas da Fundação
Biblioteca Nacional” (WASSERMAN, 2005).
De fato, a missão da FBN é ser
depositária do patrimônio bibliográfico e documental
do Brasil, [...] tem o objetivo de garantir a todos os
cidadãos, desta e das futuras gerações, o acesso a toda
memória cultural que integra seu acervo
(BIBLIOTECA NACIONAL, 2005).
Cabe à Fundação cuidar do acervo, preservá-lo, recuperálo
e disponibilizá-lo; políticas de leitura cabem a outras
instâncias. Em 2002, a Câmara Brasileira do Livro
entregou um documento aos candidatos à Presidência
da República, no qual alertava sobre a missão da
Biblioteca Nacional, a qual deveria ser
[...] focar o importante trabalho de preservação de
seu valioso acervo e deixar a política do livro e da
leitura para um órgão independente, capaz de dialogar
com várias instâncias do governo para que o assunto
deixasse de ser tratado como “perfumaria cultural”
(WASSERMANN, 2005).
O ano de 2004 se encerrou de forma bastante otimista
para os que fazem parte da denominada cadeia produtiva
do livro. Em 21 de dezembro, o presidente Luiz Inácio
Lula da Silva sancionou a lei de desoneração fiscal, que
isenta “[...] a produção, comercialização e importação de
livros do pagamento do PIS/Cofins/Pasep, o que varia
entre 3,655 a 9,25%” (SCORTECCI; PERFETTI. 2006,
p. 29) Desse modo, editores, livreiros e distribuidores
não mais pagarão qualquer tipo de taxa ou imposto sobre
operações com livro, gozando, pois, de imunidade
tributária, conforme prevê a Constituição, na Seção II –
Das Limitações do Poder de Tributar, Art. 150, inciso VI,
alínea d (BRASIL, 2005). A desoneração é vista por alguns
de forma bastante otimista, sobretudo pelo próprio
governo, como garantia de uma redução no preço do livro,
fato que não está assegurado. O Ministério da Cultura
prevê
[...] que a lei vai causar dois tipos de impactos
imediatos no mercado editorial brasileiro. Um deles
é a redução dos preços nos livros, prevista para ocorrer
já a partir deste mês e que deve chegar a 10% em três
anos. A outra conseqüência é a retomada dos
investimentos por parte de editores e livrarias para
lançamentos de novos selos editoriais e a abertura de
pontos de venda ainda no primeiro semestre deste
ano (SCORTECCI; PERFETTI; 2006, p. 29).
A contrapartida dos empresários do livro à desoneração
fiscal é oferecer “espontaneamente” 1% sobre o resultado
da venda de livros para criar o Fundo Pró-Leitura.
A expectativa do Fundo é gerar recursos da ordem de
R$ 45 milhões anuais a serem utilizados em projetos e
programas para fomentar a leitura, as bibliotecas e
conseqüentemente a própria indústria editorial. Em
outubro de 2005, cinco entidades do livro – Associação
Brasileira de Difusão do Livro (ABDL), Associação
Brasileira de Editores e Livreiros (Abrelivros), Associação
Nacional de Livrarias (ANL), Sindicato Nacional de
Editores de Livros (SNEL) e Câmara Brasileira do Livro
(CBL) – assinaram a ata de criação do Fundo. Os primeiros
recursos do Fundo foram utilizados em uma campanha
de incentivo à leitura, com a participação em caráter
voluntário dos atores “globais” Reynaldo Gianecchini e
Cleo Pires. O objetivo da campanha era mostrar o livro
como fonte de lazer e entretenimento; no entanto a
sofisticação do cenário dos clips continua reforçando a
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Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca
190
idéia do livro como um lazer de elite. A escolha de atores
que não têm uma trajetória profissional consolidada e
popularizada junto às camadas sociais que seriam o foco
da campanha, assim como os livros apresentados como
leituras desses atores desconhecidos do grande público,
faz com que os clips não fixem a imagem de popularizar a
leitura.
Na mesma solenidade de assinatura da Lei de
Desoneração, foi lançado o calendário do Ano Ibero-
Americano do Livro e da Leitura (Ilimita), que no Brasil
recebeu a denominação de Vivaleitura. Coordenado pela
Organização dos Estados Ibero-Americanos (OEI),
Centro Regional para o Fomento do Livro na América
Latina e Caribe (Cerlalc), Unesco e governos dos países
da região, esse programa teve como objetivo gerar
políticas que contribuíssem para uma mudança de
cenário para o livro e a leitura nos países iberoamericanos,
em uma tentativa de reverter os baixos
índices de leitura dos seus cidadãos.O Ilimita foi
deliberado na XIII Reunião Anual de Cúpula Ibero-
Americana dos Chefes de Estado e de Governo, realizada
em novembro de 2003, em Santa Cruz de La Sierra, na
Bolívia (CERLALC, 2004).
No Brasil, o Ano Ibero-Americano do Livro e da Leitura/
Vivaleitura realizou inúmeras ações, tais como identificar
e apoiar projetos já existentes, criar medidas para
promoção do livro e da leitura, articular com todos os
segmentos da sociedade – instituições de ensino,
iniciativa privada, representantes do mercado editorial,
instituições não-governamentais. Essas ações
incentivaram a criação da Câmara Setorial do Livro e
Leitura (BRASIL, 2005), que faz parte dos órgãos
consultivos do Sistema Minc e será acolhida pelo
Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC).
A Câmara Setorial do Livro e Leitura é composta por 26
membros, desde representante dos Ministérios da Cultura
e da Educação, como das diversas entidades do segmento
livreiro, dos escritores, dos bibliotecários, além de
representantes das cinco regiões do país. A instalação e a
posse do CSLL ocorreram em dezembro de 2005, e na
oportunidade foi discutida e elaborada a proposta do
PNLL, lançada em março de 2006. No momento, esse
plano passa por uma consulta pública disponível no site
www.pnll.gov.br.
O Plano, que esteve a cargo de Galeno Amorim até abril
de 2006, está sob a coordenação de José Castilho Marques
Neto e contará com um comitê executivo a ser instituído
pelos ministérios da Cultura e da Educação. Segundo
Castilho, a Coordenação Geral do PNLL poderá ser
instalada tanto no Ministério da Cultura quanto na
Biblioteca Nacional, porém o Comitê Executivo será o
interlocutor do PNLL e dos participantes do universo
editorial, para que haja maior dinâmica (PNLL, 2006).
PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS PARA O
LIVRO DIDÁTICO E PARA LEITURA
Sob a tutela do governo federal, por intermédio do MEC,
existem ainda os programas específicos voltados para
aquisição do livro didático para as escolas públicas –
Programa Nacional de Livro Didático (PNLD), Programa
Nacional de Livro Didático para o Ensino Médio
(PNLEM) – e para as bibliotecas escolares – Programa
Nacional de Biblioteca Escolar (PNBE). Essas aquisições,
pelo volume de recursos que envolvem, sempre geraram
uma disputa entre as editoras de livros didáticos e
paradidáticos nacionais e, nos últimos anos, a cobiça das
editoras estrangeiras que se instalaram no Brasil.
Os programas governamentais de distribuição de livros
didáticos se iniciaram em 1938, com o Decreto-Lei nº
1006, que, sob a coordenação do MEC, instituiu a
Comissão Nacional do Livro Didático (CNLD).
A finalidade dessa comissão era estabelecer condições
para produção, importação e utilização do livro didático.
Em 1966, foi criada a Comissão do Livro Técnico e do
Livro Didático (Colted), com o objetivo de coordenar as
ações referentes à produção, edição e distribuição do livro
didático. Em 1971, essa atribuição passou para o INL,
por meio do Programa do Livro Didático para o Ensino
Fundamental (Plidef) (BRASIL, 2004).
Em 1976, a Fundação Nacional do Material Escolar
(Fename) foi criada e assumiu, além das atribuições
referentes ao material escolar, a execução do programa
do livro didático. Até a implantação do PNLD e do
PNLEM, várias outras denominações e siglas foram
substituindo os programas existentes. Em 1983, a
Fundação de Assistência ao Estudante (FAE) assumiu as
atribuições da Fename. No ano de 1985, com a edição do
Decreto nº 91.542, de 19/8/85, o Plidef foi substituído
pelo Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e
ocorreram algumas mudanças: indicação dos livros pelos
professores, extinção do livro descartável para permitir
a sua reutilização, aperfeiçoamento das especificações
técnicas para produção dos livros, ampliação da oferta
para os alunos de todas as séries e, finalmente, a
participação dos professores no processo de escolha dos
livros e o fim da participação financeira dos estados.
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Flávia Goullart Mota Garcia Rosa / Nanci Oddone
191
Atualmente, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação/FNDE mantém, com recursos financeiros do
Orçamento Geral da União e da arrecadação do salárioeducação,
os programas voltados para o livro didático -
PNLD e PNLEM. Adotou-se um processo de análise para
a aquisição dos livros a serem distribuídos e, a cada três
anos, é lançado um edital com os critérios estabelecidos
a fim de que os detentores dos direitos autorais inscrevam
as obras didáticas. O processo de avaliação conta com a
participação das universidades, uma vez que envolve
livros de todas as disciplinas do currículo da educação
básica. Ao final do processo de avaliação, é elaborado o
Guia dos Livros Didáticos contendo resumo das obras
para que os professores das escolas procedam à escolha
dos livros a serem adotados. A principal crítica que se faz
a esses programas voltados para o livro didático é a
seguinte:
A acentuada centralização da participação de um
grupo de editores no PNLD coloca em questão as
perspectivas de descentralização do programa. Na
medida em que, por sua posição no mercado, dispõe
de mecanismos mais eficientes de divulgação, de
marketing [...] alcançam grande poder de penetração e
circulação entre seus “clientes”. Essa situação,
associada a outros fatores, condiciona, em grande
medida, a escolha feita pelo professor (HÖFLING,
2000, p.9)
O PNBE foi criado em 1997, por meio da Portaria
Ministerial nº 584, de 28 de abril, e tem como objetivo
possibilitar o acesso dos alunos e professores à
informação, contribuindo para fomentar a prática da
leitura e formação dos professores das escolas de ensino
fundamental. Por intermédio desse programa, foram
constituídos os acervos das bibliotecas escolares
formados por obras de referência, literatura e de apoio à
formação dos professores. Esse acervo passa por um
processo de escolha e seleção, mediante edital
previamente divulgado (BRASIL, 2005).
Quanto aos programas voltados às práticas leitoras, o
Pró-Leitura foi criado em 1992 por iniciativa da
Secretaria de Educação Básica – MEC em parceria com
as secretarias de Educação dos estados, universidades e
Embaixada da França. Ele objetivou a formação
continuada, oportunizando ao professor a discussão
teórica e ampliação do repertório de vivências de leitura
e escrita, além de constituir estratégias de reflexão e de
intervenção nas práticas pedagógicas. No atual site do
MEC, esse programa não está mais acessível. Na página
da Secretaria de Educação Básica, faz-se referência à
Política de Formação de Professores e Alunos Leitores,
cujo objetivo é similar ao Pró-Leitura.
Voltado para formação de leitores nos espaços sociais, o
Proler surgiu em 1992, quando foi institucionalizado por
meio do Decreto nº 519 de 13 de maio, sob a coordenação
do teatrólogo Francisco Gregório e a professora Eliana
Yunes. Segundo os coordenadores, o Proler
[...] já tinha como pressuposto o não-estabelecimento
de planos verticalizados e acabados para implantação.
Pelo contrário, teorias e práticas vêm constantemente
sendo repensadas e hoje o Programa continua
adequando-se em resposta aos indicadores sinalizados
pela sociedade (UNIVERSIDADE FEDERAL DO
ESPÍRITO SANTO, 2003).
Atualmente ele está vinculado à Fundação Biblioteca
Nacional e tem como sede a Casa da Leitura, no Rio de
Janeiro, que dispõe, dentre outras coisas, de centro de
referência e documentação para jovens e duas bibliotecas:
infantil e juvenil. Sua atuação está vinculada a uma
política de leitura e busca colaborar para qualificar as
relações sociais, mediante a formação de leitores
conscientes e críticos dentro do seu contexto social. Em
meados de 1996, a nova direção da Fundação Biblioteca
Nacional, por meio da Comissão Nacional, promoveu a
integração do Proler com o MEC e outras instituições
com experiência de leitura, tais como Fundação Nacional
do Livro Infantil e Juvenil (FNLIJ), Associação de Leitura
do Brasil (ALB), Programa de Alfabetização e Leitura
(Proale/UFF) e Ministério da Educação (MEC).
AVANÇOS
As discussões em favor de políticas nacionais de leitura,
como foi visto, acontecem há alguns anos. Em 1992, por
exemplo, foi realizada no Rio de Janeiro, promovida pelo
Cerlalc e a Fundação Biblioteca Nacional, a Reunião
Internacional de Políticas Nacionais de Leitura para
América Latina e Caribe. Nessa reunião, a leitura foi
defendida como responsabilidade de todos e
recomendava-se que os países participantes criassem
programas de efeitos multiplicadores cujo objetivo era
atingir maior número de cidadãos – crianças, jovens e
adultos – na tentativa de criar condições favoráveis ao
desenvolvimento da capacidade leitora. Sobre o Estado
e as políticas de leitura, foi dito que
É função primordial do Estado ocupar-se dos direitos
básicos da população e de seu desenvolvimento
econômico e social. A leitura constitui-se num desses
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Políticas públicas para o livro, leitura e biblioteca
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direitos e contribui para o desenvolvimento. O que
se pede ao Estado é a vontade política para articular,
estimular e apoiar experiências qualificadas
(REUNIÕES, 1994, p.16) (grifo nosso).
Na publicação que reúne os documentos das Reuniões
Internacionais de Políticas Nacionais de Leitura para
América Latina e Caribe, ocorridas entre 1992 e 1994,
verifica-se que muitas questões colocadas hoje não
diferem de 14 anos atrás. Faltou e falta vontade política
para avançar. Conforme divulgação do Instituto Paulo
Montenegro, o Brasil situa-se “[...] em último lugar numa
avaliação que mediu a capacidade de leitura em 32 países”
(A MELHOR, 2006).
A política pública do governo para o livro, leitura e
biblioteca que, desde 2003, a partir da Lei do Livro, tem
sido discutida e avaliada por todo o segmento da
denominada cadeia produtiva do livro e com a sociedade
em geral, precisa ser mais objetiva, a fim de se chegar a
ações concretas que de fato revertam os quadros atuais.
Observa-se que, dentre as políticas propostas, o ensino
superior não é contemplado. Sabe-se que a realidade do
estudante universitário é de baixa freqüência nas
bibliotecas e de leituras fragmentadas por meio de cópias
de livros. Embora vivendo na sociedade da informação,
o acesso a esta informação está abaixo do desejável.
A tecnologia faz parte do dia-a-dia de muitos estudantes,
mas está longe de ser utilizada para ampliar o
conhecimento mediante o acesso a portais confiáveis.
Artigo submetido em 27/10/2005 e aceito em 24/04/2007.
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